实施条例第39条
5 种串通情形
编号 / MZ-ACAD-34
类别 / 专家建议
适用 / 电力工程招标
墨子
投标
投标
审定
投标学院 · 第 34 讲
围标串标的识别与法律后果
稽查典型案例解析——实施条例第39/40条认定情形、法第53条行政处罚、刑法第223条刑事追责，及电力工程投标人合规自查要点。
实施条例第40条
6 种视为情形
法第53条行政处罚
5‰–10‰ 罚款
刑法第223条刑事
≤3 年有期徒刑
MOZIBID · 墨子投标
依据 · 招标投标法（2017修正）/ 实施条例（国务院令第613号）/ 刑法第223条
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议02 / 14
本讲导读
这一讲，解决围标串标的识别与自查
1
法律定性：围标（多家投标人协谋）与串标（投标人与招标人勾结）的区别，以及三层追责体系
2
认定标准：实施条例第39条"主动行为"五情形 + 第40条"客观推定"六情形，含电子投标时代的IP/机器码延伸
3
法律后果：从行政处罚（中标无效、罚款、禁止投标）到刑事追责（刑法第223条）的完整后果链
4
典型案例：最高检 / 最高法 / 公安部近年发布稽查案例，提取电力项目可参照情节
5
合规自查：投标文件制作、保证金出账、项目管理成员三大风险点的合规操作要点
核心结论
围标串标同时触发行政处罚与刑事追责；在电子招投标普及后，投标文件编制环境雷同等"数字痕迹"已成稽查重要依据——合规风险远高于十年前。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院EXPERT ADVICE
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议03 / 14
法律框架
围标串标的三层追责体系
同一行为可同时触发行政处罚与刑事追责，两者并行不悖，不以行政处罚代替刑事。
《中华人民共和国刑法》第223条 — 串通投标罪
情节严重 → 3年以下有期徒刑或拘役 + 罚金；与招标人勾结损害国家/集体/公民利益同罚
《招标投标法》第53条 — 行政处罚
中标无效 · 罚款5‰–10‰ · 没收违法所得 · 取消投标资格1–2年并公告 · 吊销营业执照
实施条例第39条
5种"主动串通"情形 — 定性认定
▸ 行为层面
实施条例第40条
6种"视为串通"情形 — 客观推定
▸ 证据层面
实施条例第41条
招标人参与串通 — 甲方责任
▸ 甲方层面
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 刑法第223条 / 招标投标法第53条 / 实施条例第39–41条
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议04 / 14
条例第39条 · 主动串通
串通投标的五种主动行为情形
属于投标人相互串通投标，依法认定。需主观故意，可由陈述、协议、通话记录等直接证明。
①
投标人之间协商投标报价等投标文件的实质性内容
②
投标人之间约定中标人
③
投标人之间约定部分投标人放弃投标或者放弃中标
④
属于同一集团、协会、商会等组织成员的投标人，按照该组织要求协同投标
⑤
投标人之间为谋取中标或排斥特定投标人而采取的其他联合行动
电力项目高风险情形
行业协会或区域商会组织成员企业"轮流中标"、"陪标分工"，是电力设备供应商领域最常见的第④种情形，即便无书面协议，口头约定同样构成串通。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 实施条例第39条（国务院令第613号）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议05 / 14
条例第40条 · 客观推定
"视为串通"的六种客观情形
有下列情形之一，即推定为串通，无需证明主观意图——举证责任转移至投标人。
| # | 客观情形 | 稽查手段 |
|---|---|---|
| ① | 不同投标人的投标文件由同一单位或个人编制 | 文件元数据核查 |
| ② | 不同投标人委托同一单位或个人办理投标事宜 | 委托代理记录 |
| ③ | 不同投标人的投标文件载明的项目管理成员为同一人 | 投标文件对比 |
| ④ | 不同投标人的投标文件异常一致或投标报价呈规律性差异 | 大数据比对 |
| ⑤ | 不同投标人的投标文件相互混装 | 物理检验 |
| ⑥ | 不同投标人的投标保证金从同一账户转出 | 资金流水核查 |
重要
第⑥条"保证金同源"是最直接、最易核查的客观证据——资金流水一旦被调取，举证难度极高，是实务中认定率最高的情形之一。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 实施条例第40条（国务院令第613号）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议06 / 14
条例第41条 · 招标人参与串通
招标人（甲方）参与串通的五种情形
招标人与投标人相互勾结，属于更严重的串标；招标人同样承担行政与刑事双重责任。
情形 A / B
信息泄露
向特定投标人泄露标底、潜在投标人情况；明示或暗示其投标报价或压低、抬高报价
情形 C
干预投标文件
授意投标人撤换、修改投标文件；明示或暗示投标人为特定投标人中标提供方便
情形 D
拒收/遗失文件
以各种理由拒收正当投标文件，或故意遗失以排斥竞争对手
情形 E
其他协助行为
预先内定中标人，或以量身定制评分标准等方式协助特定投标人中标
投标人提示
收到招标人"透露底价"或"要求调整报价"的暗示时，应立即书面拒绝并保留证据；被动参与同样构成串通，不因"甲方主导"而免责。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 实施条例第41条（国务院令第613号）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议07 / 14
电子招投标 · 数字痕迹识别
电子投标时代的四大数字稽查指标
各地平台及监管部门在第40条基础上延伸应用，已将以下数字特征纳入认定依据。
数字痕迹 · 01
上传 IP 地址相同
不同投标人使用同一公网IP地址上传投标文件；部分省份（如江西、福建）已明确列为认定依据
数字痕迹 · 02
制作机器码雷同
投标文件制作机器CPU序列号、硬盘序列号、网卡MAC地址相同，证明在同一设备上制作
数字痕迹 · 03
计价软件加密锁相同
不同投标人清单报价使用同一套造价软件加密锁（狗），被多省平台系统自动比对识别
数字痕迹 · 04
文件元数据相同
Office/PDF作者字段、创建时间戳、编辑历史等元数据高度一致，经大数据比对触发预警
法规注意
数字痕迹认定标准目前尚无统一全国法规，各地规章差异较大；甘肃等省已出台《电子投标文件雷同认定标准》（征求意见稿），趋势是全面纳入。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院参考 · 各地公共资源交易平台管理办法及甘肃省征求意见稿（2024）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议08 / 14
法第53条 · 行政后果
串通投标的行政处罚完整后果链
招标投标法第53条对投标人及其直接责任人员设置梯度处罚，由轻至重依次叠加。
| 处罚层级 | 具体内容 | 处罚基准 |
|---|---|---|
| ① 中标无效 | 中标结果自始无效，需重新组织招标或评标 | 强制性后果 |
| ② 单位罚款 | 对串通投标单位处以罚款 | 中标金额 5‰–10‰ |
| ③ 人员罚款 | 对单位直接负责的主管人员和直接责任人员 | 单位罚款额 5%–10% |
| ④ 没收违法所得 | 有违法所得的并处没收 | 全额没收 |
| ⑤ 禁止投标（情节严重） | 取消在必须招标项目的投标资格并予以公告 | 1–2 年 |
| ⑥ 吊销营业执照 | 情节严重的，移交工商行政管理机关处理 | 终止经营资质 |
叠加适用
上述处罚层级累计叠加，而非择一适用——情节严重时，单位罚款 + 人员处分 + 没收所得 + 禁止投标可同时成立；构成犯罪的另行追诉，行政罚款不得抵扣刑事罚金。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 招标投标法第53条（2017年修正）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议09 / 14
刑法第223条 · 刑事后果
串通投标罪：刑事追责要件与量刑
《刑法》第223条确立"串通投标罪"，情节严重方构成犯罪，不以实际获益为前提。
第一款 · 投标人相互串通
情节严重
3年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金
适用：损害招标人或其他投标人利益，情节严重
适用：损害招标人或其他投标人利益，情节严重
第二款 · 与招标人勾结
损害国家/集体/公民利益
依照第一款同等量刑
适用：招标人与投标人勾结，损害国家、集体或公民合法权益
适用：招标人与投标人勾结，损害国家、集体或公民合法权益
单位犯罪
双罚制
单位被判罚金；直接负责的主管人员和直接责任人员同样依前款处罚，承担个人刑事责任
关联罪名
竞合处罚
伴随行贿（第389条）、伪造公章（第280条）、诈骗（第266条）等行为，数罪并罚，实际刑期可超3年
最高检解释
2024年最高检典型案例明确：伪造印章配合串通投标、向评标委员会成员行贿均被认定为加重情节；院长定制采购标准亦以此罪追诉。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院依据 · 刑法第223条 / 最高检典型案例（2024年）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议10 / 14
典型稽查案例
官方发布典型案例精选
| 来源 / 时间 | 案情摘要 | 串标手段 | 涉案规模 | 处理结果 |
|---|---|---|---|---|
| 公安部 2024年 |
湖南益阳刘某飞等人案（公路、水利行业） | 组团承揽，分工陪标 | 191个项目 逾30亿元 |
立案侦查，移送检察 |
| 最高检 2023年 |
医院院长李某琼定制采购标准案 | 量身定制技术参数，内定供应商 | 505万元 追缴 |
有期徒刑13年，罚金62万元 |
| 最高法+发改委 2025年 |
袁某/赵某学校食堂供餐串标案 | 行贿 + 拆包安排陪标 | 追缴275万元 | 有期徒刑4年2个月/2年8个月 |
| 最高法+发改委 2025年 |
潘某评标委员收受贿赂案 | 评委打分舞弊 | 追缴252万元 | 有期徒刑5年9个月，罚金60万元 |
| 行政处罚 2023年 |
卫生院电梯采购Z公司/Y公司 | 硬盘序列号、网卡序列号完全相同 | — | 罚款 + 禁止参加政府采购1年 |
电力项目参照
电力设备采购和EPC工程中，行业协会内部轮流中标、陪标分工与湖南益阳案手法高度相似；"技术参数量身定制"与李某琼案路径一致，均已有判例可循。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院来源 · 公安部/最高检/最高法+发改委官方发布案例（2023–2025）
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议11 / 14
稽查视角 · 如何被发现
监管机关的五大稽查入口
了解稽查触发机制，有助于投标人在合规操作中主动规避被误判的风险。
1
系统自动比对：电子招投标平台实时比对上传IP、机器码、加密锁、文件元数据，异常自动预警
2
资金流水调查：监管机关依职权调取银行资金流水，核查保证金出账账户是否为同一来源
3
投诉举报入口：落标供应商向监管部门举报，提供投标文件雷同或陪标协议等材料
4
大数据价格模型：发改委、住建委等对历史中标价格建立模型，报价规律性差异触发核查
5
刑事案件倒查：相关人员被追诉后，检察机关或公安对全部投标行为进行回溯审查
重要提示
电力招标领域常见的跨项目陪标关系，在系统存储的大量历史数据面前极易被大数据模型识别；单次陪标难以被发现，但长期规律性"合作"必然留下统计痕迹。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院EXPERT ADVICE
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议12 / 14
常见误区 · 避坑
六个高频误区，逐一拆解
误区 ① — "只是帮朋友凑数陪个标，不算串标"
错误 — 第③情形明确
误区 ② — "我们用的是两家不同公司，法律上独立"
错误 — 实控人相同仍视为同源
误区 ③ — "只要不共用IP，就不会被认定为电子串标"
错误 — 机器码/元数据也是依据
误区 ④ — "保证金从公司账户打出去，跟个人账户无关"
错误 — 调查穿透到实际控制账户
误区 ⑤ — "行政处罚了就不会再追刑事了"
错误 — 行政与刑事并行，不替代
误区 ⑥ — "行业内大家都这样，不会专门查我们"
错误 — 规律性行为是大数据必查目标
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院EXPERT ADVICE
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议13 / 14
要点速记
六条，带走就够用
1
认定分两层：第39条（主动行为，5种）+ 第40条（客观推定，6种），后者无需证明主观故意
2
保证金同源是举证最容易的情形，资金流水一旦被调取几乎无法抗辩
3
电子招投标时代，IP / 机器码 / 加密锁 / 元数据均已成为认定依据，需各自独立制作
4
行政后果：中标无效 + 罚款5‰–10‰ + 禁止投标1–2年，情节严重可吊销营业执照
5
刑事后果：刑法第223条串通投标罪，情节严重处3年以下有期徒刑；伴随行贿等罪可数罪并罚
6
收到招标人"透露底价/暗示调价"时，书面拒绝并留存证据；被动参与不免责，拒绝才是唯一安全出口
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院KEY TAKEAWAYS
编号 / MZ-ACAD-34 · 专家建议14 / 14
资料来源 · 免责声明
依据与声明
[1]
《中华人民共和国刑法》第223条（串通投标罪），1997年施行，历次修正
[2]
《中华人民共和国招标投标法》第53条（串通投标行政处罚），2000年施行，2017年修正
[3]
《招标投标法实施条例》第39条、第40条、第41条（串通投标认定情形），国务院令第613号，2012年施行
[4]
最高人民法院、国家发展改革委《依法惩治串通投标及其关联犯罪典型案例》，2025年5月发布
[5]
最高人民检察院串通招投标犯罪典型案例，2023年11月发布
[6]
公安部5起串通投标犯罪典型案例，2024–2025年发布；甘肃省《电子投标文件雷同认定标准》（征求意见稿），2024年12月
免责声明：本讲为政策与实务解读，旨在帮助电力工程投标人理解围标串标的认定标准与法律后果，不构成法律意见。实际案件的认定应以最新法律法规及主管部门、司法机关的权威解释为准。典型案例信息来自官方公开发布，数字和情节以原始发布材料为准。
MOZIBID · 墨子投标 · 投标学院下一讲 · 第35讲 投标保证金被没收的真实情形与防范